2013年11月3日星期日

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南荻:中央对特首的实质任命权违宪
Nov 3rd 2013, 16:18

一党独裁统治之下,中共既领导立法,又控制行政,还干扰司法,宪法不过是中共手中的玩物。《香港基本法》是中国宪法的子法,任何 针对香港的"违宪"行为,都会使港人获得反抗的正当性。中共在内地可以靠暴力和欺骗一手遮天,但在自由领先、司法独立的香港,它却必须承担任何违宪行为引 起的政治责任。

中央任命特首应是"荣誉式"

在《中英联合声明》和《香港基本法》第四十五条中,都规定了未来香港普选出的行政长官需"由中央人民政府任命"。中联办官员和香港建制派人士认为,这个"任命"是实质性的,即中央如果不满意特首候选人,可以不予任命。这种解释并不符合中国宪法"主权在民"的精神和基本法"主权回归,两制并行不悖"的立法原意。邓小平曾经说过:"一国两制"就是"你不吃掉我,我也不吃掉你"。如果香港民选的特首不获中央任命,那就是中央"吃"掉了香港民意,将导致宪制危机出现。

实际上,在《中英联合声明》中,英方对中央任命权的理解是建立在自身君主立宪制基础上,女王对英国首相的任命只是形式性的。根据李浩然主编的《香港基本法起草过程概览》记录,当年讨论到"中央任命"这个条款时,就有不少草委提出:"希望中央人民政府会委任香港人选出来的行政长官,否则有违高度自治";"中央人民政府不能因不满香港选民选的行政长官而作有条件任命或推翻任命,使香港变成无政府状态";"中央人民政府对行政长官和主要官员的任命乃止于'荣誉式',不应对人选有实质影响"等等。

"民主事故"凸显民意难违

而为了强调中央的实质任命权,中联办官员郝铁川在一篇题为《中国非联邦制,香港无次主权》的文章中说到:"单一制国家的地方政权的全部权力均由中央政权授予",这个说法完全不符合世界上大部分单一制国家中选民通过普选授予地方政府权力的现实,而且从法理上有违宪之嫌。中国《宪法》第一○一条规定,地方政府的首长,由同级人民代表大会选举产生并有权罢免,而无需中央任免,其权力并非"由中央政权授予"。地方人大代表的选举结果,如果不符党委的任命意图,其上级也不能轻易予以否定,一九九三年选举浙江、贵州两省省长就是一例。

一九九三年初,配合党的十四大,中央制定了各省人事调整方案,诸多属意的人选已安排就绪,不料在浙江和贵州,中央提名的两省省长候选人意外落选。原浙江省省长葛洪升被提名留任省长,因人大代表对其施政方针不满,故而将副省长中排名最后、刚刚从上海市政府秘书长职务上调来浙江不到一年的万学远推选出任省长。结果出来后,省人大不敢宣布选举结果,一面放电影让代表们"休息",一面急电中央谘询对策。谁知中央也从来没有遇到过这种情况,商量对策花了四个小时才回覆:尊重人大代表的选择。会议这才中断正在放映的第三场电影,正式宣布万学远当选省长。三天过后,贵州也发生类似事件,陈士能此前担任轻工业部副部长,一九九一年调任贵州副省长,因人大代表们对中央提名的原省长候选人王朝文并不满意,就联名推荐陈士能作为代表而非主席团提名的省长候选人,和王朝文PK,居然胜出,中央也不得不予以认可。

违宪行为必须承担政治责任

根据《地方组织法》,人大代表选举地方政府首长,实行差额选举,也可以等额选举。在省一级政府,一般都严格控制为等额选举,但为了表示民主姿态,也偶尔会增加一名候选人,通过党委的小圈子暗箱操作去控制局面。但也难免不出现上述此类"民主事故"。对于这样的结局,中央一般都不得不予以承认,很少会冒违宪之嫌,不予任命。

当然,一党独裁统治之下,中共既领导立法,又控制行政,还干扰司法,宪法不过是中共手中的玩物。《香港基本法》是中国宪法的子法,任何针对香港的"违宪"行为,都会使港人获得反抗的正当性。中共在大陆可以靠暴力和欺骗一手遮天,但在自由领先、司法独立的香港,它却必须承担任何违宪行为引起的政治责任。

行政决定不能否决政治授权

根据美国著名的政治学家、行政学家和法学家弗兰克·古德诺的"政治与行政二分法"理论,政治是民意的表达,行政是民意的执行,前者有高于后者的法律地位。中央对特首的任命来自国务院,属于行政决定性质,普选后,特首获选成为了香港民众的"政治决定"。除非国务院得到民意授权,否则它不能随便以行政决定否决来自香港民意的政治授权。

目前中央政府内阁成员(包括各部部长)都由人大任命,也属于政治决定,而国务院只有对副部长的任命权,更不能插手对各省地方首长的任免和直接管辖。虽然各部门从政策法规上必须服从相关业务上级的领导,但除了公安等少数部门,中央从上而下的"条条"行政管辖都不能对各省的"块块"政治安排随意干涉。大陆尚且如此,对于高度自治的香港,国务院任命特首,不可能也不应该有"实质性"的管辖意义,而应该是象征性、荣誉性的安排。如果中央不惜冒违宪之嫌,坚持对特首的"实质任命权"和所谓"管治实权",中央的地位和香港的未来,只会是双输的结局。

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