2013年11月13日星期三

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中央政府如何解决20万亿地方债务问题?
Nov 13th 2013, 00:36, by 墙外仙

作者:信力建

18 届三中全会昨日[11月9日]正式开幕了,早在会前就有学者透露:"降低地方政府债务规模,规范地方政府发债行为"。这个消息,绝非空穴来风——2011年8月25日, 财政部部长谢旭人在作国务院关于当年以来预算执行情况的报告时便表态,要"严格控制地方政府债务规模,按照分类管理、区别对待的原则,妥善处理债务偿还和 在建项目后续融资问题。建立规范的地方政府举债融资机制,将债务收支分类纳入预算管理,动态监控地方政府性债务。"

广东省社科院教授黎友焕有言:"地方债已经和影子银行、房地产一样成为中国经济发展难以跨越的三道坎。"三中全会后既然要"严格控制地方政府债务规模",并"妥善处理债务偿还问题",下面几个严峻问题就即将摆在中央政府的议事日程上:

一、中国地方债务究竟是多少?

目 前中国地方债务到底是多少?迄今为止,尚缺乏一个正式的官方权威数据。国家审计署2011年的审计结果显示:截至2010年底,全国地方政府的相关债务达 10.7万亿元。时隔不到两年,即今年4月6日,中国财政部原部长项怀诚在博鳌论坛上称:地方政府债务或超过20万亿元。

然而,今年国家审计署副审计长董大胜却表示," 各级政府总负债估计达15至18万亿。"并表示:"债务摸底势在必行!"

中 国地方政府竟究欠债多少?近年,国内各个研究机构也进行"摸底"。银河证券估算,截至今年6月底,地方债、城投债和地方政府融资平台债务约13.48万 亿;长江证券发布则称:"考虑近两年新增基建信托3200亿、城投债9000亿,再假定平台贷款约不变,则目前地方债务可能增长20%至12万亿。"平安 证券的估算是"14.5万亿-15.5万亿元"。

近日,《第一财经日报》刊载了一篇文章《地方债余额超19万亿 1年利息近万亿》。此文节选处清华大学公共管理学院教授、博士生导师、公共政策研究所所长俞乔论文《中国地方政府债务问题研究》。文中指出:中国地方政府 的债务总额应在19.41万亿元左右。对各种融资成本的保守估算,每年需要的利息开支接近1万亿元。

从上述差距巨大的数据中,可发现一个令人堪忧的事实:中国地方政府负债究竟多少,竟成了一笔糊涂帐。纵然是国家审计署的统计数字也是让人失望的:15-18万亿——3万亿岂是个小数?

地方债务之所以难统计,我国目前还没有专门的机构和标准来统计是其一;其二是:制度的弊端和漏洞,造成各地融资平台越来越多样化、隐蔽化,很多资金的来源和数量无从知道,负债规模也就难以统计。所以,完全有理由相信,隐藏在黑箱里的隐性债务是多少根本无法得知。

地 方债规模究竟是多少没有一个权威机构说得清,是一个绝不能容忽视的严重问题!正如广东省社科院教授黎友焕所言,"说不清楚,这才是致命的!"——"说不清 楚",就难免盲人摸象;盲人摸象,就会难免出现重大决策失误。所以,弄清全面和确凿的数据,是解决地方巨额债务问题的首要大事。

二、地方巨额债务出路在哪里?

20 万亿债务是什么概念?接近中国2012年两年的财政总收入!有专家对此持乐观态度,认为相较于美国和日本的债务率,目前中国债务水平在国际惯例的临界点之 下,在人均GDP安全边际之内。项怀诚先生便表示,中国政府的债务目前并不是非常危险。理由一,债务率本身不是特别高;其二,中国政府的债务基本上是内 债;其三,政府债务总体上看还没有看到特别坏的、效率特别差的案例。

问题果真如此吗?笔者认为,情况远不那样乐观:债务有良性债务和恶性债务之分,如果预期的收入资金流不足以支付债务本息,甚至不足以支付债务利息,那么问题就更为严重——因为债务规模就会"发散",即债务雪球越滚越大,直至债务和资产价值崩溃,出现"明斯基时刻"。

而当今中国的地方债务究竟是良性的还是恶性的,且举几个事例:

路 透社香港2011年11月18日电:中国许多地方政府债台高筑,堪称国内的"小希腊"。以海南省为例,其累计债务与GDP之比逼近100%的高位。还有, 中国五分之一的城市面临债务水平高企的困境,总额高达1.7万亿美元。地方债务中,有四分之一将于2011年到期。国家审计署公布的数据显示:中国78座 城市的债务与GDP之比超过100%。在各省区中,海南省的负债水平最高,总债务与GDP之比达93%。受中央政府4万亿人民币经济刺激计划推 动,2010年地方政府负债猛增19%。

今年6月14日,《中国青年报》发表了一篇题为《地方政府债台高筑,旧债难还又添新 债》的文章。文中透露:国家审计署日前公布了对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况抽查的结果。结果显示,36个地方政府债务余额 38475.81亿元,两年来增长了12.94%,一些地方政府借了新债还旧债,新债又变成了旧债。

清华大学公共管理学院教 授、博士生导师、公共政策研究所所长俞乔在《地方债余额超19万亿 1年利息近万亿》一文中透露:2012年地方政府财政收入合计约为106439亿元。支出约为106974亿元,支出规模竟略大于其收入。——也即是说: 当今中国,地方政府不但无法偿还欠债利息,甚至还不能保持收支平衡。

连利息也不能支付,"土地财政"成为大多数地方政府最重要财政来源,"卖地还钱"几乎成为大多数地方政府唯一出路(这也是中国历来强拆现象屡屡发生,并屡屡引发群体性事件的最重要根源。)——此为"近忧"。

而当今中国的地方债务,除了部分用国企厂房抵押外,大多数融资平台的抵押资产都是土地。这就意味着:地方政府未来能否如期还债与当地房地产市场的好坏有关。业内人士指出,一旦房地产泡沫破裂,债务风险将集中爆发。——此为"远虑"。

既有"近忧",也有"远虑"——近忧者,支付利息也难;远虑者,在土地渐渐卖光的情况下,虽然理论上还有成千上万的国有企业可以再卖(私有化),但如此前景,说"并不十分危险",似乎过于乐观。

所以,如何找到最佳的方法解决地方政府欠债的"近忧"和"远虑",成了本届中央政府的一个极为棘手的难题。在改革进入深水区、再没有石头可摸的条件下,敢于打破既得利益集团的利益垄断格局、用"壮士断臂"精神果断实行政治体制、经济体制改革,成了解决问题的唯一出路。

一谈政治体制改革,就可能刺激有人的敏感神经。其实,这大可不必。因为"政治体制改革",所包含的范畴太广。在当今中国现实下,完全可以先易后难地进行。例如如下两点,对积极、妥善解决地方债务就具有积极的、建设性的意义。

1、 实施更灵活的经济政策——中国幅员广大,各地发展极为不平衡,中央的统一政策在各地形成的治理效果极为不同,所以,要使各地经济得到比较普遍、均衡的发 展,中央政府应当下放更多社会和经济长远发展的决策权力,使得不同地区和地域发展出和当地水平适应的长期策略,甚至可以包括不同的税收政策。

2、厘清、明确中央政府与地方政府的权力、职责,让地方政府有更大的决策、行政自主权和财权。

当 今中国,地方财政职责沉重,几乎要提供全部公共服务,其预算支出占到55%。而发展中国家地方政府预算占所有预算支出仅为13%,发达国家也不过35%。 财力不足,让地方政府勉强提供的公共服务十分可怜。在财政收支捉襟见肘的情况下,在生硬、僵死的官员政绩考核机制下,中、长期的地方经济发展项目往往被忽 视。而敛财最快、牟利最大的土地财政,便成了各级地方政府挖空心思的不二之选。所以,要改变这个现状,中央政府应对地方政府放权,而不是收权。

3、转变政府职能,政府全面退出市场竞争领域;规范、健全、完善市场经济体制;积极推动"民进国退"战略。

还 债根本靠什么?靠的是通过理顺市场机制,建立一个可持续性发展的良好经济环境,而绝非靠杀鸡取卵式的"土地财政"。而要建立一个可持续性发展的良好经济环 境,唯有转变政府职能、政府全面退出市场竞争领域;规范、健全、完善市场经济体制;积极推动"民进国退"战略……也唯此才是根本之道。

4、彻底改革中国特色的"政府+金融"的增长方式。大力扶持民营企业健康发展,变"杀鸡取卵"为"养鸡生蛋"。

就 地方经济发展而言,推动"民进国退"战略尤为重要。而要积极推动"民进国退"战略,就必须彻底改革中国特色的"政府+金融"的增长方式。正如清华大学俞乔 教授而言:中国宽松的货币政策和政府对金融资源的绝对控制相结合的必然结果是:金融资源投入到政府主导的领域(主要是房地产和经济效益不好的国企),而不 是最能产生经济效益和社会效益的领域。尤其是民营企业融资,成为长期的老大难问题。

当今中国,民营企业融资有多难?根据人民 银行山西省晋中市支行对100家中小企业进行的问卷调查显示:85%以上的企业都有资金需求。受访企业中,60%的企业经营状况良好,能正常盈利的占到 65%。目前企业经营中遇到的最主要的困难,"资金紧张"占87%;企业认为阻碍其转型的外部因素的调查中,有67%的认为是"金融的资金支持力度不 够";回答企业长远发展障碍时,64%的企业首选"融资问题"

2009年11月16日《北京商报》消息:国务院发展研究中心中国企业家调查系统14日发布的调查报告显示,近七成民营企业经营者认为难以从银行贷款,其中29.1%认为"有难度",20.6%认为"比较难",17.3%认为"非常难"。

更严重的问题是:企业有抵押,仍然未必贷得到款。重庆的20余万户中小企业中,有九成没在银行贷过款,不是他们不想贷款,而是无法贷出款来。

真正效益好、政府不用花费心血便可以得到可观税赋收入的民营企业无法融资进行扩大投资生产。这是当今中国经济发展最令人揪心的现实。

解决20万亿地方债务问题的出路究竟在哪里?本文只是一家之言,且当抛砖引玉吧。

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